Движение к бюджетной реформе в США
создание документов онлайн
Документы и бланки онлайн

Обследовать

Администрация Политология законодательство
Механический Электроника
биологии
география
дом в саду
история
литература
маркетинг
математике
медицина
музыка
образование
психология
разное
художественная культура
экономика




















































Движение к бюджетной реформе в США

Администрация


Отправить его в другом документе Tab для Yahoo книги - конечно, эссе, очерк Hits: 2818


дтхзйе дплхнеофщ

Доказательства
Основные черты административно-правовых отношений
Административное правонарушение
ДОГОВОР ПОРУЧЕНИЯ
Основы разграничения компетенции в области управления между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов
Системный подход к изучению организаций
Конец либерализма: обвинительный акт
Государственный бюджет в неопределенной и нестабильной среде
Введение в науку государственного управления
От Нового Курса до середины века (1930-1950)
 

Движение к бюджетной реформе в США

Введение: истоки движения

В очень немногих случаях можно точно определить причины и точное время возникновения движений за политическую реформу. Если попытаться найти объяснение современному движению, которое сейчас в полном разгаре (поскольку бюджет воспринимается несколькими органами государственного управления в США как главный контролъный параметр всех их систем финансового управления), то его следует искать в ряде более или менее заметных движений, каждое из которых обнаружило в этом инструменте важный способ достижения или продвижения к поставленной цели.

Бюджет как инструмент демократии

Из них первое место следует дать тому движению, постоянно прикладывающему усилия к созданию методов, с помощью которых народное правительство (в том смысле, что правительство должно действовать в соответствии с волей народа), может стать реальностью не только по названию, но и на деле. Едва ли нужно подчеркивать тот факт, что народной воле невозможно придать разумную формулировку или выразить до тех пор, пока общественность не будет иметь адекватных средств для четкого понимания действий органов управления в прошлом, современных условий и того, что представляют собой дальнейшие планы, представленные на рассмотрение в настоящий момент. Из всех существующих средств, разработанных с целью удовлетворения перечисленных выше требований, нет ни одного, которое достаточно эффективно можно было бы использовать для составления хорошо спланированного бюджета. Такой бюджет одновременно способствует пониманию прошлых операций, настоящих условий планов на будущее, четко определяет ответственность и устанавливает средства контроля.



Профессор А.Р.Хаттон прав 656b12fg , когда говорит:

Помимо того, что бюджет имеет отношение к экономике и действенности политики государства, он (бюджет) может стать одним из наиболее мощных инструментов демократии. При условии предоставления избирательного права, по крайней мере, всем взрослым мужчинам, любое правительство, сформированное таким образом, чтобы быть в состоянии создать и внедрить в практику научную бюджетную систему, будет находиться под сильным и разумным народным контролем. Напротив, те правительства, которые не в состоянии предусмотреть адекватные бюджетные меры, несмотря на все другие достоинства, никогда не достигнут максимальной эффективности и не будут полностью ответственны перед народом.

Новый дух американской политики проявляется в мощном движении за реформу организации и методов государственного управления в интересах обеспечения контроля общественности и эффективности. Естественно, что в программе есть много способов, позволяющих решить эту двойную задачу. Никакое другое изменение не способствовала бы значительному росту демократии и эффективности, как внедрение правильных бюджетных мер”.[1]

Бюджет как инструмент взаимодействия законодательной и исполнительной власти.

Тесно связанным с тем требованием, что должны быть обеспечены более эффективные способы, которые сделают волю народа и принцип общественного контроля действенными, является ощущение, что в настоящее время рабочие условия наших законодательных органов и особенно их отношения с исполнительной властью далеко неудовлетворительны. Растет убеждение, что стремление заставить высшие законодательные органы постоянно вникать в действия, организацию и методы работы административных служб было ошибкой; что подлинная функция законодательства заключается в том, чтобы действовать как орган, выражающий общественное мнение в широком смысле этого слова, и как способ, при помощи которого можно было бы руководить, контролировать и требовать строгой отчетности за выполнение своих обязанностей от тех, кто занят реальным государственным управлением.

Это, естественно, привело к такой ситуации, когда на исполнителя возлагается ответственность за формулировку рабочих программ и за принятие решения, по крайней мере, относительно выбора средств для реализации конкретной программы. Казалось, это усилило позиции исполнительной ветви власти в ущерб законодательной. В определенном смысле так оно и есть. Однако основной принцип науки государственного управления гласит, что в том случае, когда происходит возрастание свободы действий и полномочий, должно быть осуществлено пропорциональное усиление мер контроля и руководства теми способами, которые используются при реализации возросших полномочий. Если законодатели должны подчиниться возросшей исполнительной власти в отношении осуществления управленческой деятельности, то они должны усилить средства, которые гарантируют им ее надлежащее использование. Руководство, контроль и надзор можно осуществлять двумя путями, а именно: путем предварительного уточнения или внедрения строгой системы отчетов и докладов, путем разработки способов получения в полном объеме текущей информации, касающейся методов использования делегированных полномочий. Законодателей просят отказаться от первого метода контроля. Если они это сделают, то оговоренные во второй альтернативе условия должны быть обязательно удовлетворены.

Именно в этот момент требование принять бюджет находит свое место в движении за улучшение рабочих отношений между двумя ветвями власти. В бюджете должны быть найдены намного более эффективные, чем разработанные до сих пор, средства, при помощи которых на исполнителя возлагается большая ответственность за формулировку и исполнение финансовой и рабочей программ, и в то же время он удерживается в строгих рамках отчетности за те методы, которые он использует в своей деятельности. Вот почему, в истинном смысле движение за принятие бюджетной системы является неотъемлемой и очень важной частью всего грандиозного движения за осуществление вообще реформы государственного управления.

Бюджет как инструмент, обеспечивающий действенность и экономичность

Еще одним движением, которое логически приводит к требованию введения бюджетной реформы, является движение за перенесение чисто технических методов в государственной организации и управлении на более эффективную и экономичную основу. Был поставлен вопрос о том, существуют ли внутренние причины соблюдения государственными служащими таких же норм производительности и честности, как в бизнесе. Потребность в соблюдении таких критериев стала тем более настоятельной, что правительства вынуждены решать все более многочисленные и сложные задачи, во многих случаях схожие с теми, которые приходится решать частным корпорациям. В деловом мире считается, что ни одно крупное дело и, конечно же, ни одно предприятие с корпоративной формой организации, не может быть успешно управляемым, если отсутствует система отчетов и докладов, которая позволяют руководящему органу, совету директоров и акционерам получить информацию о состоянии дел в прошлом, о текущем положении дел и о будущих программах. Во всех предложениях, касающихся изменений в методах ведения дел правительственными органами, главное внимание, соответственно, обращалось на требования улучшения методов осуществления финансовой политики. Крайне непоследовательно со стороны органов государственного управления требовать от подконтрольных им корпораций введения системы отчетов и докладов, соответствующих общепринятым современным стандартам отчетности, не имея при этом подобной системы управления финансами в своей собственной структуре. Требования улучшения методов государственного управления, таким образом, неизбежно свелись, в основном, к требованиям совершенствования методов управления финансами, и, чтобы это стало возможным, к требованию принятия бюджетной системы как главной составляющей такой усовершенствованной системы.

Бюджет как неотъемлемая характерная черта муниципальных реформ

Обращаясь к истории самого движения, следует отметить, что его отправной точкой надо считать то огромное движение, свидетелями которого является наше поколение, движение за улучшение методов муниципального управления. После череды неудач люди, заинтересованные в муниципальной реформе, начали понимать, что реформа не может будет осуществлена путем приведения в порядок списков кандидатов от различных партий на выборах и увольнения тех официальных лиц, которые подчиняли общественные интересы своей личной выгоде. Все больше людей стали осознавать, что, если осуществлять долгосрочные улучшения, то тогда надо менять всю систему самого муниципального управления и методы администрирования, чтобы установить принципы управления, способы руководства, наблюдения и контроля, которые бы, так сказать, автоматически привели к лучшему государственному управлению, или, по крайней мере, позволили бы всем заинтересованным сторонам (без обращения к специальному расследованию) определять, насколько эффективно и экономно государственное управление ведет дела, или имеет место обратный процесс. Словом, оказалось, что проблема должна решаться с учетом как технической, так и моральной стороны.

Это изменение в подходе отразилось не только на характере работы, проводимой такими организациями, как Национальная Муниципальная Лига, но и привело к осознанию того, что тщательное исследование технических проблем муниципального управления в плане конкретных формулировок реформистских мероприятий может быть предпринято только силами постоянной, специально созданной организацией с технически компетентным персоналом. Это обстоятельство привело к созданию общественно настроенными людьми огромного количества бюро, занимающихся муниципальными исследованиями, которые придали мощный импульс улучшению методов муниципального управления в США в последние годы. Здесь не место для общего описания работы таких органов. Но необходимо сказать, что эти бюро почти без исключения большую часть своего внимания уделили проблемам управления финансами, и что все они без исключения направляли свою энергию на то, чтобы города с которыми они имели дело, ввели бюджетную систему. Их деятельность в большой степени основывалась на представлении о том, что муниципалитеты и корпорации сходны по своим характеристикам и поэтому должны управляться одинаково. Это означало, что должны быть задействованы те методы и структуры, которые доказали свою необходимость в обеспечении эффективной деятельности крупной корпорации. Как только эта точка зрения была всеми принята, сразу же возникло требование привести городские расходы в прямое соответствие с его возможными или фактическими доходами на основе оценок и рекомендаций тех ведомств, которые занимаются расходной частью бюджета. Сразу же было обнаружено преимущество получения оценок и рекомендаций, представленных несколькими службами управления, и направления их в центральный исполнительный орган, который был наделен полномочиями не только проверять, но и сокращать расходы в случае необходимости и приводить их в надлежащее соответствие друг с другом. Такая процедура была необходима, поскольку каждое расходующее ведомство занималось своей работой и было заинтересовано в получении для себя как можно большего финансирования из общей казны. Для того, чтобы защитить казну и определить относительную и абсолютную полезность каждого вида работы, внутри системы управления должен существовать некий орган, который сам не является расходующим ведомством, но имеет особую функцию по установлению равновесия между запросами расходующих ведомств и защите казны от запросов, превышающих ее финансовые ресурсы.



Многие муниципальные реформаторы отмечали эту основную характерную черту еще до создания бюро муниципальных исследований. Так, Национальная Муниципальная Лига еще в 1899 г. включила в проект закона о моделе муниципалитета положение, предусматривающее следующее:

В обязанности Мэра вменяется время от времени давать Совету такие рекомендации, которые, как он считает, способствуют повышению благосостояния города и в ………….. день …………….. каждого года представлять на рассмотрение Совету ежегодный бюджет текущих городских расходов, любая статья которого может быть сокращена или исключена Советом, но Совет не вправе увеличить расходы любой статьи, а также общую сумму заявленного бюджета.

Реализация бюджетной реформы в муниципалитетах была также серьезно поддержана Бюро по Переписи Населения посредством постоянного давления, которое оно оказывало на муниципалитеты с целью усовершенствования их методов отчетности и особенно посредством стандартной классификации расходных статей муниципального бюджета, которая была им разработана совместно с профессиональными экспертами бухгалтерского учета из Национальной Муниципальной Лиги. В последующие годы появление ряда комиссий и городских управ в системе муниципального управления, наряду с мерами, предпринятыми в ряде крупнейших городов по пересмотру своих уставов, чтобы иметь возможность создать комитеты расчетов, среди чьих функций самой важной была функция принятия и проверки расчетов, первоначально представленных расходующими ведомствами, также чрезвычайно способствовало продвижению бюджетной реформы. Все эти шаги свидетельствуют о принципиальном принятии важнейшего требования бюджета, что должен быть создан центральный орган, формирующий бюджет, который занимал бы промежуточное положение между ведомствами, составляющими смету, и ведомством, уполномоченном осуществлять финансирование. В некоторых исключительных случаях, однако, был принят принцип предоставления главе исполнительной власти полномочий для окончательной сверстки бюджета.

Однако в заключение можно сказать, что настоятельные требования превращения бюджета в фундамент системы финансового управления во всех муниципалитетах, были выражены именно бюро муниципальных исследований и сотрудничающими с ними организациями, которые были созданы Советами по торговле и другими агентствами граждан. Они не только не прекратили своих требований, но провели большую работу в плане разработки и внедрения системы финансового управления в различных городах на этой основе.

Движение к бюджетной реформе на штатном уровне

Активное движение к бюджетной реформе в муниципалитетах неизбежно должно было привести к попыткам усовершенствования методов управления на штатном уровне. Все те причины, которые диктовали необходимость проведения реформы на уровне муниципалитетов, еще в большей степени касались штатного уровня. Однако здесь условия, необходимые для проведения реформы, оказались намного сложнее, чем в городе. Вообще говоря, управленческая структура муниципалитетов соответствует интегрированному типу организации, возглавляемой мэром, который и является главным исполнителем. Когда мы рассуждали о характерных свойствах и функциях бюджета[2], мы подчеркивали как важна такая форма организации для нормального функционирования бюджетной системы. К сожалению, как с точки зрения бюджетной реформы, так и с точки зрения хорошего государственного управления вообще, очень небольшое число штатов удовлетворяет этому условию. Только в малой степени губернатор имеет реальную власть руководства и контроля. Полномочия в каждом случае определены законодательством; к тому же полномочия организации ограничены из-за того, что руководители служб избираются на эту должность не организацией, а в результате народного голосования. Вот почему, в большинстве, если не во всех, штатах введение эффективной бюджетной системы включает в себя фундаментальную реорганизацию их систем управления.

Примечания




[1] Предисловие к “Public Budgets”,Annals of the American Academy of Political and Social Science (Ноябрь, 1915 ).

[2]William Willoughby, The Problem of a National Budget (New York: D.Appleton, 1918),1-29