Государственное управление и общественные интересы
создание документов онлайн
Документы и бланки онлайн

Обследовать

Администрация Политология законодательство
Механический Электроника
биологии
география
дом в саду
история
литература
маркетинг
математике
медицина
музыка
образование
психология
разное
художественная культура
экономика


Государственное управление и общественные интересы

Администрация


loading...
Отправить его в другом документе Tab для Yahoo книги - конечно, эссе, очерк Hits: 2497


дтхзйе дплхнеофщ

Понятие и виды общественных объединений
Понятие и система способов обеспечения законности и дисциплины в управлении
Понятие и особенности административно-правовых норм
АГЕНТСКИЙ ДОГОВОР
О муниципальной службе
Освобождение от административной ответственности
ЧТО МОЖЕТ СКАЗАТЬ ПОЛИТОЛОГ РАЗРАБОТЧИКУ СТРАТЕГИИ О ВЕРОЯТНОСТИ УСПЕХА ИЛИ НЕУДАЧИ
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ ВЛАСТЬ
УПРАВЛЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫМ УПАДКОМ
Человеческий фактор на предприятии
 

Государственное управление и общественные интересы.

На плечи чиновника возложено бремя согласования различий между группами и достижение эффективных и приемлемых экономических и социальных компромиссов, которые могут быть достигнуты в ходе законодательного процесса. Итак, Конгресс принимает законодательный акт, в котором сформулирован общий принцип. Детали же регулируются дополнительными постановлениями и распоряжениями. За чиновником остается право решать, при каких условиях необходимо обращаться к закону. Он находится в более выгодном положении, чем законодатель. Его каждодневная работа предполагает непосредственный контакт с той ситуацией, которая оговорена законом. Он знает, где можно применить закон, и он может лучше определить границы законодательных актов. Эта административная проницательность способствует пониманию того, как применять правовые нормы в конкретной ситуации, и в то же время возлагает серьезные обязательства на чиновника. Нормы законодательного акта определяют границы его возможностей, но на ''полях'' своих полномочий он должен написать собственную трактовку государственной задачи.

Социальная и экономическая стороны законодательства должны быть оставлены другим. Результатом политической деятельности было сохранение либерально-демократического государства, как института контроля, которому перешла значительная часть права Конгресса на непосредственное управление согласованием интересов конфликтующих групп внутри страны. Последствием деятельности правительства было создание огромного бюрократического аппарата с широкими полномочиями по выполнению этих функций. Разросшиеся государственные службы необходимы для выполнения самых разнообразных функций, начиная с основных, таких, как охранительная (полиция), санитарная, забота о малоимущих, вплоть до создания государственных предприятий, конкурирующих с частным сектором. Существует огромное количество программ помощи населени 333h77gd ю, финансируемых за счет налогообложения одной группы населения с целью облегчить страдания от голода другой. Степень реализации таких проектов не является стабильной и изменяется в соответствии с характером экономических групп, которым удалось добиться контроля над правительством в данный период времени. Тем не менее, вне зависимости от того, какая группировка контролирует правительство, сохраняется некоторая доля ответственности. Наличие большого административного аппарата требует определенной преемственности, которая мало связана с политическими перестановками. Группы должны добровольно признавать, что цели государства намного превосходят их собственное стремление получить немедленную выгоду. Бюрократия не может провозгласить государственную задачу, противоречащую идее согласования интересов враждующих групп, которые в принципе и содержат в себе источник власти.



В США бюрократия страдает от несовершенства иерархической структуры и кадрового состава, объединенного гармоничной концепцией государственной службы. Однако в этих условиях бюрократия вызывает подозрение и критику со стороны заинтересованных групп, которые рассматривают администрацию как институт, созданный служить им или, по крайней мере, не вмешиваться в их групповые интересы. И именно эти группы интересов обладают властью в системе представительства. Такие группы критикуют "бюрократию" за враждебность по отношению к правительству. Но все же только надлежащее развитие административного аппарата может обеспечить существование демократии в стране.

Таким образом, основной задачей демократического государства является обеспечение должного согласования групповых интересов. Этого можно достигнуть путем создания развитого бюрократического аппарата.

Таким образом, как это не покажется ортодоксальным демократам, сторонникам Джефферсона, либеральное демократическое государство должно поддерживаться колоссальной бюрократией. Однако такая точка зрения не получила всеобщего признания.

Группы граждан, стремящихся продвинуть свои собственные интересы или защититься от натиска соперников, обратились к правительству за помощью. Все же гражданин не доверяет государству и одновременно обращается к нему за помощью. Он стремится использовать возможности правительства, однако не желает, чтобы правительство руководило им или контролировало его деятельность. В результате федеральные службы управления оказались не объединены в единое, надежное целое. Они представляют собой конгломерат агентств, независимых распорядительных комиссий, несоразмерных бюро и департаментов.

Существующая в настоящее время неразбериха в уродливых ведомственных учреждениях не является новым явлением. Растущее разнообразие федеральных функций еще больше усугубляют эту путаницу. Если правительство собирается взять на себя ответственность за экономические гарантии различных классов, то административная машина должно соответствовать возложенному бремени. Это означает скорее всего реорганизацию уже существующих, а не создание большего количества новых бюро и комиссий. Федеральную администрацию следует рассматривать как единое целое: она должна преобразоваться в институт для осуществления политики в общественных интересах и для содействия всеобщему благосостоянию. Для этого понадобится изменить отношение большинства граждан к данной проблеме. Определенные группы потребовали к себе особого внимания со стороны федерального правительства, и в то же время осуждали повсеместное вторжение государства в их личные дела. Для выполнения все возрастающей нагрузки государству необходимо создать адекватную структуру управления и набрать соответствующий персонал. Необходимо обратить внимание на проблему бюрократии.

Однако ни один государственный служащий, наделенный официальной властью, не сможет считать себя изолированным от потока мнений, порожденных в группах, с которыми его контора вступает в контакт. Гражданин со своей стороны должен чувствовать, что его опыт и особая компетенция занимают определенное место в управлении. Как можно наладить такой взаимовыгодный союз?

Это сделать непросто. “В каждой стране, - заявляет Герман Файнер, - общественность настроена враждебно по отношению к чиновнику, потому что, куда бы он ни приходил в качестве инспектора, сборщика налогов или работника медицинской службы, или кого-нибудь еще, он приходит, чтобы забрать, а не дать - такова суть его деятельности - ограничивать чью-то свободу и собственность”.[1] Подозрение к бюрократии ощущается особенно остро в Соединенных Штатах, и не без основания. “Политическое влияние” остается главной защитой гражданина от бюрократизма в этой стране. Этот несовершенный ресурс еще больше необходим в условиях системы, где отсутствует ответственность со стороны министерств, и в официальных кругах востребованы честность и неподкупность должностных лиц. Кроме того, у нас существует традиционное недоверие к правительству, восходящее к временам колоний и революций. Длительное время действия официальных кругов вызывали раздражение и враждебность. Условия жизни первооткрывателей несомненно усиливали это чувство. Мы приняли бюрократическую некомпетентность как неизбежное свойство института, от которого, вряд ли можно ожидать чего-то хорошего. Мы доверились судам, где принцип господства права должен был, как мы надеялись, защитить нас от своенравия государственного управления, осуществляемого человеком.[2]

Суды часто выступали на стороне гражданина против власти бюрократии. Их решения постоянно определяют границы власти или ограничивает бюрократическую правомочность. Избранная исполнительная и законодательная власть дает гражданину возможность политическим путем достигнуть определенной степени контроля. Традиция господства права дает ему веру в суды. Однако как он может влиять на ход управленческого процесса?[3] Основной причиной критики является чувство беспокойства по поводу того, что усилия правительства обращены на достижение целей, противоположных намерениям группы граждан. Часто случается, что управленческие решения принимаются без учета упорных протестов тех, на кого они направлены. Законодательная власть, поддерживаемая кратковременным энтузиазмом общественности, освобождается от своей обязанности принимать закон и обращается к другим проблемам. Эта роль достается чиновнику, который проводит в жизнь закон через группу выражающих недовольство граждан, таким образом подчиняя их своей юрисдикции. Деятельность правительства приемлема для определенных деловых кругов, когда она осуществляется в соответствии с их намерениями, но когда она направлена на достижение других целей, высказывается недовольство вмешательством бюрократии.

Часто лишь благодаря случайному сочетанию политических факторов законодательная власть принимает какой-либо закон. Ответственность за его выполнение несет определенный орган управления, и, таким образом, законодательство институализируется и персонифицируется. В исключительно редких случаях законодательный акт признается бессодержательным из-за невозможности его исполнения, и пока этот законопроект не будет изменен, воля законодателя останется «замороженной». Между тем, изменения экономических и политических условий могут изменить расстановку сил в обществе и, таким образом, этот законодательный акт может не получить одобрения без обязательного внесения поправок в законопроект в соответствии с высказанной критикой. Юридическая ответственность чиновника остается прежней, а критическая оценка – это цена за выполнение им его очевидных служебных обязанностей.

* * *

Государственного управление сегодня это в значительной степени вопрос квалифицированной администрирования. Исполнительная ветвь наделяется все большей властью и полномочиями. Государство взяло на себя большое количество функций, которые раньше осуществлялись частными предприятиями или почти совсем не осуществлялись. Такая деятельность предоставила определенным заинтересованным лицам места в правительстве. Лишь в особых случаях, когда право свободно преследовать свои личные цели вступает в конфликт с выполнением более масштабных задач общества, этот факт становится предметом осуждения. Однако государственный служащий не имеет четкого критерия, согласно которому он должен действовать. Одним словом, наша нынешняя бюрократия аккумулировала обширную власть, однако ей не хватает управления и координирования.

Президент условно является главой «администрации», однако в современных условиях задача координирования находится за пределами возможностей лица, временно занимающего этот пост. Система административного права сможет со временем очертить границы бюрократической ответственности и разработать концепцию общественных интересов. Но в настоящее время чиновник чувствует себя в значительной степени изолированным, если не считать тех заинтересованных лиц, на которых непосредственно влияют результаты его деятельности. Наиболее ярко это просматривается в отношении к его административному окружению.

Какими критериями он должен руководствоваться? Общественные интересы – вот тот критерий, которым руководствуется чиновник, исполняя закон. Это словесный символ, предназначенный для установления единства, порядка и объективности в государственном управлении.

Для бюрократии это понятие является тем же, что и «условие надлежащей правовой процедуры» для судебной системы. Ее абстрактное значение туманно, однако ее применение преследует далеко идущие цели. Так, например, работники радио должны исполнять закон с учетом «общественных интересов, удобства и необходимости». Работники торговли должны применять закон, когда они полагают, что такие действия осуществляются «в интересах общественности». Для определения понятия «общественные интересы» Конгресс обычно создавал советы и квази-юридические комиссии.

Хотя и очевидно, что чиновник должен примирять интересы конфликтующих групп, находящихся в поле его зрения, тем не менее, возникает вопрос, какими критериями он должен руководствоваться для этого? Выдвигать в качестве нормы общественные интересы – означает предлагать что-то, не поддающееся точному определению. Смысл этого понятия носит чисто психологический характер и не выходит за рамки того значения, которое любой ответственный государственный служащий найдет для себя в этой фразе. Действуя в соответствии со своим субъективным представлением и в рамках установленной законом компетенции, чиновник создает определенный набор интересов и официально его утверждает. Таким образом, неизбежно на практике понятию «общественный интерес» придается смысл, путем отождествления его с интересами определенных групп. Бюрократ оказывается в ситуации, подобной незавидному положению гражданина в исследованиях Руссо. Последний был вынужден голосовать в соответствии с всеобщим волеизъявлением. Если он оказывался в меньшинстве после подсчета голосов, он осознавал, что его предположения относительно volonte generale (всеобщей воли) были неправильными. Чиновник, тем не менее, должен стремиться действовать в интересах общественности, однако не утешаться проверкой своей оценки в ходе бюрократического плебисцита. Он должен следовать за своей звездой, которая лишь слабым светом озаряет попадающиеся на его пути западни.

Управленец руководствуется определенными критериями, предоставляемыми ему законодательными актами, однако неизбежно для процесса управления характерна определенная свобода действий. Управленец может создавать поддержку своим действиям и в определенной степени выбирать себе оппонентов. Этот выбор может иметь решающее значение. Поддерживая группы, требующие четкого исполнения закона, он может вызвать последствия, совершенно отличающиеся от тех, которые возникают в результате сотрудничества с группами, отдающими предпочтение либеральному прочтению законодательного акта. Он может также ухватиться за мнения, высказываемые менее организованными или же агрессивно настроенными группами.

Теперь становится ясно, в каком затруднительном положении находится бюрократ. Определенные заинтересованные группы не могут быть лишены голоса в государственных органах управления, поскольку именно их предприятия обеспечивают богатство, создающее благосостояние общества. С другой стороны, хорошо скоординированная и ответственная бюрократия играет важную роль, когда идет речь о достижении государственных целей.[4] Объяснение сути либерально-демократического государства должно заключаться в установлении действующих взаимоотношений между бюрократами и определенными заинтересованными группами – взаимоотношений, которые позволят первым выполнять государственные задачи, а последним достигать своих личных целей.

В Соединенных Штатах осуществление такого гармоничного взаимоотношения осложняется существующим в стране разнообразием условий и действий, предпринимаемых правительством. Более того, федеральные чиновники иногда занимаются проблемами, относительно которых они не могут использовать принудительную власть. Успешное управление во многих федеральных ведомствах зависит от сотрудничества государственных местных органов власти с федеральным правительством. Лучше всего можно представить и оценить связи между общественностью и федеральной бюрократией, когда они реализуются в определенных ситуациях. Их трудно обсуждать в общем смысле. Чиновники, работающие в своих собственных областях, использовали свою изобретательность и находили свои собственные решения.

Фактически, государственное управление – это процесс, посредством которого один индивид, действуя в официальном качестве и в соответствии с пониманием своей правовой ответственности, применяет определенный законодательный акт по отношению к другому индивиду, находящемуся согласно закону в подчиненном положении. Общественность как таковая не вмешивается в этот процесс.

Для чиновника, исполняющего этот закон, общественность – это просто абстракция. Закон применяется одним человеком в отношении другого. В сфере дискуссий общественность представляется как реальность, а слова направлены к населению. Однако, это односторонняя связь. Люди по-разному реагируют на деятельность чиновников, но последние выбирают единственную реакцию, исходящую от общественности, чтобы истолковать ее как обобщенное мнение отдельных людей.

Как правило, эти реакции можно систематизировать в более точные категории, сгруппировав их в соответствии с профессиональными или экономическими интересами. Когда это происходит, чиновник считает возможным вести переговоры с группами, умеющими хорошо выражать свои интересы и вследствие этого обладающими самосознанием.

Таким образом, закон исполняется не в вакууме, а в среде, состоящей из людей, заинтересованных или не заинтересованных в проведении данного законодательного акта. Чиновник окружен паутиной интересов, паутиной, где властвует непредсказуемый паук. В качестве последней инстанции принятия решения могут выступать суды, законодательные органы, руководящие органы или мощный экономический интерес. Руководитель – это лишь одна нить в сложной сети средств принуждения – политического, социального и экономического. И в данном смысле общественность, рассматриваемая в целом, играет относительно малую роль.

Примечания





[1] Herman Finer, Theory and Practice of Modern Government (Dial Press, 1932), p.1500

[2] John Dickinson, “Administrative Law and Fear of Bureaucracy”, parts 1 and 2, American Bar Association Journal (October – November, 1928), и “The Perennial Cry of Bureaucracy” Yale Review (Spring, 1935), см. также последние публикации на эту тему: E. Watkins, “Dangerous By-products of Bureaucracy”, и S.E.Edmunds, “The Growth of Federal Bureaucratic Tyranny”, Lawyer and Banker (January, 1933); Charles and William Beard, “The Case for Bureaucracy”, Scribner’s (April, 1933); Lawrence Sullivan, “The Dead Hand of Bureaucracy”, Forum (January, 1933).

[3] Позиция многих бизнесменов отражена в следующих словах, записанных в ходе дискуссии на ежегодном собрании одной важной ассоциации: «Вряд ли можно сказать, что сегодня мы живем в условиях господства права. Скорее всего нами управляют комитеты и комиссии. Лично я предпочел бы обладать правами, закрепленными в законе, нежели подчинять свои интересы контролю, предоставленному на усмотрение комитетов и комиссий. Однако именно это и подразумевает государственное регулирование. Правительство, конечно, имеет некоторые функции, подобные экспериментированию, расширению знаний, с чем мы не можем поспорить, однако когда речь идет о регулировании всего бизнеса людьми из Вашингтона, пора протестовать. Они полагаются на свои безграничные знания, а затем представляют себя всемогущими. Кажется, что у них есть законы, сформулированные таким образом, чтобы жалоб на их решения не было». “Tenth Annual Meeting of the National Coal Association, (Десятая ежегодная конференция национальной ассоциации работников угледобывающей промышленности), июнь 15-17, 1927, с. 63.

[4] Как убедительно заявил профессор С.Дж.Фридрих, «Если демократическое правительство не способно поддерживать бюрократическую иерархию, оно обязано уступить такой форме правления, которая сможет это выполнить, независимо от того, будет ли это диктатура одного человека или небольшой группы людей во имя нации, народа или пролетариата». Responsible Bureaucracy (Harvard University Press, 1932), с.28